“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。”习近平总书记高度重视城市规划与建设中历史文化的保护。如何把老街区改造提升同保护历史遗迹、保护历史文脉统一起来，既改善人居环境，又保护历史文化底蕴，让历史文化与现代生活融为一体?半月谈“城市创新对话”栏目选择了北京西城区、上海黄浦区作为对标样本进行调研，并邀请相关负责人、权威专家，共同探讨老街区保护与文化复兴的共性问题，寻求破解问题的路径。

老街区正在被激活

吴亮：在城市快速发展的时代，一些传统的老街区却处于衰败之中，高楼大厦、繁华街道背后藏匿着“城中村”、大杂院。目前，这种情况正在得到改变，老街区的活力正在被重新激活，这是本次在上海黄浦区、北京西城区调研最直观的感受。

卢映川：北京西城区以街区更新作为落实《北京城市总体规划(2016年-2035年)》的抓手，积极推动老城整体保护和复兴。2018年全面推动街区整理更新工作，现在17片亮相街区正在抓紧推进，6家街区整理展示中心已对外开放，其中达智桥胡同和杨梅竹斜街入选北京“最美街巷”。同时，我们将街区保护更新细分成为“历史景观类”“公共空间改造提升类”“文物腾退利用类”等10种类型，针对不同的类型特点，探索街区保护与文化复兴的模式与路径。

巢克俭：上海黄浦区见证了近代中国的历史变迁，外滩区域更是上海近代城市的起点，文化底蕴深厚。外滩“第一立面”经过改造，外滩沿线36幢优秀历史建筑全部完成功能置换，老建筑又焕发了新活力。去年上海市启动外滩“第二立面”(腹地层面)的保护和活化利用工作。其中最具代表性的是老市府大楼项目，这栋大楼历史地位极其重要，见证了上海城市建设史和城市治理史，就是在这里升起了上海解放后的第一面五星红旗。我们将在保留老市府大楼既有主体建筑的基础上，导入更多的社交场景和商业业态、生活方式。历史文化街区的风貌保护关键是活化历史，要在现实利用中保护，如何实现功能、业态在传承、开放、创新中交融发展，可能是今后更大的使命和责任。

吴亮：北京、上海这样的世界级城市、超级大都市已进入“存量城市”时代，城市的发展与老街区的保护相互交织，历史文化与现代生活相互交融。如何寻找到一条老街区改造提升与保护历史遗产、保护历史文脉之间的逻辑关系与实施路径，是新时期事关城市发展方向的大问题。

唐子来：北京、上海的历史街区保护成绩显著，都在探索更好的方法与路径，让历史建筑在现代生活中有了新价值，也为新时代的生活场景注入了更多的文化内涵。随着传统街区的保护工作进入深水区，深层次的问题也越来越凸显，最主要的问题是如何在历史文化保护和城市更新中采取更“广泛参与”和“多方包容”的方式，在此基础上建构各利益相关方的“共识”，达成历史文化保护和城市更新的多方“共赢”目标。因此，传统街区保护和活化利用需要新的思路、新的政策与工具创新，不能再简单套用“老思路”。

架构执行层面的“中间工具层”

吴亮：北京和上海在“点”上的突破越来越多，这是各方努力的结果，但城市保护与发展不能仅仅靠“试点”“个案”来推进，还需进一步系统化、体系化。我们在调研中感觉到，在城市“总规”与具体的老街区保护之间，需要一个“中间工具层”。这个“中间工具层”，不仅仅包括政策工具，还包括执行层面，上面垂直管理、按“条条”来要求，下面统筹落实很难。

卢映川：要做好老街区的保护与文化传承，需要梳理和完善执行层面的工作流程，架构一个“中间工具层”，用于完善城市管理体系的内在结构。很多项目、政策、资金都是按部门垂直往下走的，“条”上的管理力度明显要强于“块”上，造成了“城市拉链”反复开挖等弊端出现。针对这一问题，我们建立了“街区”这一基本工作单元，将全区15个街道用全覆盖的方式划定为101个街区，平均每个街区的面积大约为0.4～0.6平方公里，作为街区分类保护复兴的基本单元，针对每个街区进行诊断与规划设计，然后将所有“条”上的项目在街区的“块”上进行“叠图作业”，让资金使用、保护修复在“块”上统筹组织。这个“中间工具层”，使沟通各方利益、执行规划要求有了一个具体载体和抓手。

巢克俭：区政府是推进本行政区内历史风貌保护工作的责任主体，大量事权和责任在区一级政府，但决策权和解释权在市一级甚至更高层面。怎么破解这一现实难题?以正在推进的外滩“第二立面”保护与活化利用为例，我们的建议和思路就是联合市区两级成立专门的“管理委员会”，将涉及老街区保护的相关审批部门整合进入这一机构，作为这一区域老街区保护和文化复兴的协调与执行机构，进一步强化相关政策和项目的协调力度。

既要政策突破，又要工具创新

吴亮：管理部门已逐步意识到，不能再简单套用房地产开发的思路和政策来推进老街区的保护利用，但新的政策体系和工具箱并没有形成。当前，老街区保护的发展需求和现实条件之间存在较为突出的矛盾，大量问题的解决需要政策突破和工具创新。

卢映川：建议凸显历史建筑保护利用的公益性和功能性定位，避免用单一的“项目短期算账思维”来考虑项目推进的基本逻辑，尤其要跳出以“房地产”为核心的政策框架和管理模式。建议进一步界定清晰“在保护中发展，在发展中保护”进程中政府和市场的边界，建立分类分级的多元化历史建筑保护模式，在每一个类别上强调针对性的政策集成创新、工具创新，“系统点燃”民众和社会力量的参与热情，聚集更多专业力量共同推进老街区保护。

巢克俭：除创新和建设政策体系之外，还需要建立一套工具体系。老街区保护和复兴需要巨量的资金投入，需要创新的金融工具箱支持，建议探索建立包含资产证券化、政策性融资支持、公益性产业基金、财政专项资金、政府地方债等多种创新方式。我们在“老市府大楼”保护项目中，就在与国开行探讨银团贷款模式，进一步降低融资成本。此外，还希望能够设计出新的“保护基金”，如针对外滩“第二立面”中有大量的市属国企的产权单位，我们希望既有产权方能够将既有产权作价成为LP(有限合伙人)，再引入外部社会资本来做LP，黄浦区的相关企业也出一定的资金，既做LP，也做GP(普通合伙人)，通过这种方式联合发起“保护基金”，系统整合多方资源，创新设计金融工具，建设利益开放共享的工具平台，系统推进老街区保护项目。

唐子来：传统街区的保护与活化利用，要充分考虑文化内涵，促进文化导向的城市街区再生。对于上海黄浦区这样的特定城区，应该充分考虑经济密度与文化内涵的平衡问题。黄浦区的经济密度也许已经很高了，但对标全球城市先进水平，黄浦区还有提升空间，黄浦区今后要利用传统历史文化的魅力，将文化复兴与功能升级统筹考虑，为全球顶级的商务、商业、文化产业要素导入提供广阔的承载空间。做到这些，需要理念的更新，也需要政策工具的创新与突破。

如何破解深层次的难题

吴亮：老街区的保护与文化复兴，还有很多深层次的问题，博弈各方各有各的算盘。比如，如何建立更为清晰的产权体系与交易制度，现在还处于模糊状态，致使老街区改造的投入没有形成退出机制。再比如，如何既能保持社区生活的延续性，又能将现代化的生活方式，甚至更高端的商业业态导入传统街区，这种高端业态的导入是否会破坏原有文化脉络，都存在很多争论。

巢克俭：要高度注重“共识机制”建设。老街区保护与文化复兴需要利益各方的深度共识，这也是保护文化多样性与业态多样性的基础性制度安排。让专家、民众更多参与进来，在协调、讨论甚至争吵中达成共识，这一机制的建设，不仅是老街区保护的一个内在逻辑，也是城市治理现代化的一个制度性起点。

卢映川：我们自身都有认识的局限性，在没有想清楚之前，在政策工具形成之前，在形成广泛共识之前，要防止盲目地大干快上，避免造成不可挽回的损失。这是一种责任，也是一种对历史负责的态度。(参与采访调研、撰稿：杜衡乌梦达 刘浩)

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